А. В. ПЕТУХОВ

ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ¹

ПЕТУХОВ Алексей Валентинович, докторант кафедры регионоведения и политологии Мордовского государственного университета.

Ключевые слова: центр; субъект; федерализм; унитаризм; централизация; децентрализация; договор; Конституция РФ; суверенитет; конфликт; реформа; полномочия; федеральный округ; полномочный представитель

Проблема поиска оптимальных форм взаимодействия частей сложного государственного механизма традиционно выдвигается на первый план в периоды преобразований и модернизации государственных институтов. Анализируя развитие федеративных отношений в РФ, можно сделать вывод, что конституционная модель федерализма не является окончательным вариантом политических отношений между центром и субъектами. Это позволяет охарактеризовать современное состояние федеративных отношений как этап продолжающегося реформирования в направлении оптимизации механизма взаимодействия различных уровней. На отношения центра и субъектов оказывают влияние два процесса — централизация и децентрализация, причем в условиях России они находят свое выражение в крайних формах — дезинтеграции и унитаризации.

На первом этапе становления постсоветской государственности именно процесс децентрализации играл важную роль. Мы рассматриваем децентрализацию как систему разделения государственной власти между публично-правовыми объединениями с наделением каждой из них собственной компетенцией, в рамках которой нижестоящие объединения свободны от директивного воздействия вышестоящих. Как отмечает Д. В. Доленко, процесс децентрализации для СССР и России был неизбежен и вытекал из сущности начатых в конце 80-х гг. ХХ в. политических реформ, направленных на демократизацию государства. Однако ослабление власти центра, активизация региональных, прежде всего республиканских, политических элит, стремившихся к расширению своей власти, способствовали переходу децентрализации в новое патологическое состояние — дезинтеграцию, свидетельствующую о кризисе российской государственности и представляющую угрозу для его существования².

Централистские принципы федерализма предполагают целостность государственного устройства при неделимом суверенитете федерации, верховенство федерального права над правом субъектов федерации, единство экономической и социальной систем государства, системы государственных органов власти на всей территории федерации, равноправие субъектов федерации, законодательный, преимущественно конституционный способ разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами и т. д.

Обычно оба принципа федерализма сочетаются, но преобладание децентралистских признаков — это предпосылка развития по конфедеративному пути, а перевес централист-ских ведет к формированию унитарного государственного устройства. В зависимости от преобладания того или иного принципа в отношениях между центром и субъектами многими исследователями выделяется два основных этапа развития федеративных отношений. Так, Н. М. Добрынин характеризует первый этап как «деэволюционный федерализм», в целом завершившийся к 2000 г., а второй — как переход к «федеративной модели интеграционного типа» с весьма жестким централистским содержанием³.

М. В. Глигич-Золотарева считает, что начиная с 1990 г. и по настоящее время четко просматриваются четыре этапа развития федеративных отношений: период с 1990 по 1993 г. — так называемый «парад суверенитетов»; с 1993 по 2000 г. — «парад заключения договоров»; с 2000 по 2003 г. — период начальной стабилизации; с 2003 г. по настоящее время — период относительной стабилизации⁴. Нам представляется возможным провести более детальную периодизацию развития взаимоотношений центра и субъектов РФ и выделить несколько этапов.

Первый этап (с начала 1990 г. по август 1991 г.). Процесс законодательного определения и регулирования отношений субъектов с центром в РФ начал формироваться еще в 1990 г., т. е. до распада СССР. В марте 1990 г. после избрания нового состава Верховного Совета РСФСР его руководство провозгласило необходимость преобразования авторитарной системы государственной власти в демократическую. Средством и одним из важнейших условий таких преобразований был избран федерализм как принцип политико-территориального устройства, обеспечивающий самоопределение и самоуправление народов и территорий в составе России.

С началом периода обретения Россией (в июне 1990 г.) своего суверенитета и борьбой с союзным центром автономные республики и другие виды автономий также выразили стремление обрести большую степень государственной самостоятельности. Именно одностороннее объявление верховенства законов Российской Федерации над союзными законами создали тогда прецедент для аналогичного поведения ее национально-территориальных образований. Таким образом, наряду с позитивными тенденциями к укреплению самостоятельности составных частей РФ и децентрализацией в разумных пределах функций государственной власти и управления на территории России обнаружились и негативные тенденции — стремление к политико-экономическому обособлению отдельных республик и других субъектов, стремление даже к откровенному сепаратизму, долгое время угрожавшему целостности России.

Второй этап (с августа 1991 г. по март 1992 г.) может быть охарактеризован как период противоречивых решений. Распоряжения, появившиеся по итогам августа 1991 г., ознаменовали собой комплекс решений, с помощью которого делалась первая попытка формирования новой государственности. Отправной точкой этого этапа стал президентский Указ от 22 августа 1991 г. ¹ 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР». Указом вводилась в действие система подчинения исполнительной власти, формировался новый механизм взаимодействия между федерацией и субъектами, предполагающий назначение главы администрации по согласованию с соответствующим советом с одновременным упразднением исполкомов. Кроме того, осуществлялся переход исполнительно-распорядительных функций от советов к назначаемым главам администраций, вводился институт представителей Президента, упразднялись центральные, региональные и местные структуры КПСС⁵.

Реакция российских властей на центробежные процессы принимала очертания договорного проекта федерализации, принявшего форму Федеративного договора от 31 марта 1992 г. Его подписание представляло собой одну из первых попыток властных структур российского государства включить механизмы политико-правового регулирования федеративных отношений. Подписание Федеративного договора явилось в большей степени актом политическим, нежели юридическим. Во-первых, многие его правовые положения довольно трудны для понимания. Во-вторых, согласно большинству исследователей, Федеративный договор «явился неким компромиссом центральных и региональных властей при всех взаимных противоречиях и претензиях»⁶. В-третьих, договор, как предполагалось, «призван был прекратить правовой „беспредел”: неконтролируемый процесс республиканского законотворчества, во многом противоречащего федеральному законодательству на тот момент»⁷. Однако даже подписавшие Федеративный договор республики в дальнейшем при принятии своих конституций нарушали многие положения действовавшей тогда Конституции РСФСР. В четвертых, договор, на наш взгляд, явился также своеобразным компромиссом (тоже хрупким и недолговечным) в борьбе за власть между командой Президента Б. Н. Ельцина в союзе с руководителями национальных образований и Парламентом России. Наконец, одним из главных факторов, повлиявших на подписание Федеративного договора, явилось стремление преодолеть неприятие национальными и региональными элитами центральных органов государственной власти, т. е. стремление замедлить центробежные тенденции.

Федеративный договор подписали 87 субъектов (все, за исключением Татарстана и Чечни), что бросало вызов территориальному единству России. Они провозгласили себя полностью независимыми государствами, не входящими в состав федерации. Кроме Федеративного договора, многими республиками были подписаны договоры, оговаривающие в приложениях дополнительные полномочия⁸. Федеративный договор лишь приостановил нарастание открытого всеобщего конфликта и перевел его на очень короткое время в локальные формы, отражая хрупкий и изменчивый баланс сил. Третий этап (с марта 1992 г. по декабрь 1993 г.) — период от подписания Федеративного договора до принятия Конституции РФ. Ослабление централизованного контроля над субъектами федерации не могло не стимулировать их дальнейших усилий по занятию более высокой статусной позиции. С весны 1992 г. по декабрь 1993 г. свои новые основные законы принимают шесть республик РФ (Башкортостан, Калмыкия, Татарстан, Тыва, Чечня, Якутия). В этих республиках этноэлитам удалось на сессиях Верховных Советов республик провести решения о верховенстве своих конституций над российской, а также закрепить право на выход из федерации. В Башкортостане, Татарстане, Тыве, Чечне, Якутии принимается право самостоятельно определять всю внутреннюю и внешнюю политику.