Е. А. КАМЕНЕВА

МЕХАНИЗМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ В КОММУНАЛЬНУЮ СФЕРУ: ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫЕ ПАРТНЕРСТВА

КАМЕНЕВА Екатерина Анатольевна, доцент кафедры финансов Саратовского государственного социально-экономического университета, кандидат экономических наук.

Ключевые слова: инвестиции; коммунальная сфера; государственно-частное партнерство; общественный капитал; частный капитал; степень износа; потребность; бизнес; экономический интерес

Развитие государственного и муниципального секторов в рыночных отношениях требует формирования соответствующих институциональных структур, новых партнерских форм взаимодействия общественного и частного капитала. В первую очередь это относится к инфраструктурным отраслям, в частности, к коммунальному комплексу.

Согласно данным Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, степень износа объектов коммунальной инфраструктуры по отдельным муниципальным образованиям достигает 70—80 %, при этом ежегодно степень износа увеличивается на 2—3 %¹. С учетом этого общая потребность коммунальной инфраструктуры в инвестициях на полное восстановление основных фондов составляет 996 млрд руб., или около 36 млрд долл. США.

Единственный субъект, который в современных условиях мог бы взять на себя ответственность за модернизацию и развитие коммунального сектора, не без помощи государства, — крупный бизнес. Если рассматривать коммунальную сферу в качестве экономического интереса для бизнеса, то коммунальные объекты и обслуживающие их предприятия по причине стабильного спроса и низкой эластичности потребления их продукции являются чрезвычайно привлекательной сферой. Полная оплата жилищно-коммунальных услуг населением создает финансовые предпосылки для частных инвестиций в ЖКХ. Высокая степень износа основных фондов, на наш взгляд, все же не является серьезной преградой, вернее, означает для инвестора возможность получения большей экономии и отдачи от инвестиций. Основные проблемы здесь возникают из-за отсутствия проработанных и устойчивых договорных отношений, которые гарантировали бы окупаемость инвестиций и возможность стабильной работы на период действия договора.

Признавая важность роли крупного бизнеса в развитии коммунального сектора, не следует отрицать многочисленных противоречий и конфликтов, поскольку частный бизнес приходит в ЖКХ для удовлетворения своих интересов. Конфликты и компромиссы между бизнесом и властью будут постепенно формировать институциональную среду в этой сфере. Здесь важно определиться, какие модели следует использовать для такого взаимодействия, и сформировать необходимую экономико-правовую среду.

По нашему мнению, целесообразно применить успешный международный опыт. Методика взаимодействия власти и бизнеса была разработана в 1998 г. Всемирным банком и весьма популярна в развивающихся странах. Речь идет о так называемой модели «РРР» (Public-Private Partnerships — государственно-частные партнерства). Основными инструментами участия частного сектора в коммунальной сфере являются сервисные контракты, контракты на управление, аренда (лизинг), концессионные соглашения, СУП (соглашения «строить — управлять — передавать»), СУВ (соглашения «строить — управлять — владеть») и приватизация. Формы партнерства различаются в основном уровнем распределения рисков между партнерами. От первой к последней форме возрастает риск, а также управленческая и инвестиционная ответственность частного сектора.

Цель сервисных контрактов — снижение стоимости предоставляемых государством услуг через привлечение субподрядчиков по конкурсу (государственный, муниципальный заказ), в котором могут принимать участие предприятия и организации любой формы собственности. Обычно подобные контракты заключаются на короткий срок (от 6 месяцев до года). Ответственность за управление проектами и капитальными инвестициями возлагается на государственного партнера. Сервисные контракты должны быть четко определены и тщательно контролироваться.

Контракты на управление переносят ответственность за управление и осуществление проекта на частного партнера (частное предприятие получает фиксированную оплату за управление проектом). Продолжительность таких контрактов составляет от 3 до 5 лет. Цель заключения такого контракта — улучшение управления некоторыми государственными (муниципальными) активами или имущественными комплексами путем привлечения на конкурсной основе компетентной частной управляющей компании.

Контракты на управление становятся эффективными в двух случаях. Во-первых, когда основной причиной привлечения частного капитала являются необходимость увеличения технических возможностей и эффективное осуществление работ. Во-вторых, когда использование такого партнерства рассматривается в качестве предварительной ступени, способствующей большему вовлечению частного сектора.

При аренде (лизинге) частный партнер арендует коммунальный объект у государственного партнера и берет на себя ответственность за управление и осуществление деятельности. Возможна передача в аренду не только имущественного комплекса, но и юридического лица, ответственного за предоставление услуг до заключения арендного договора. Поскольку инвестор получает право на основной поток дохода (за вычетом платы за аренду), он разделяет большую часть коммерческого риска своей деятельности. При правильно структурированном контракте доходность частного партнера будет зависеть от того, насколько он сможет снизить затраты (цены), но при этом соответствовать стандартам качества согласно контракту. Таким образом, у частного партнера имеется стимул к эффективному функционированию. За органами власти остается ответственность за капитальные вложения, которые могут частично или полностью осуществляться за счет арендной платы. При необходимости новых инвестиций государство обеспечивает финансирование и сочетает инвестиционную программу с операционной и коммерческой деятельностью инвестора.

В случае частичной передачи арендатору инвестиционных обязательств важно обеспечить эффективную координацию между органами власти и арендатором в вопросах инвестиционного планирования. Как правило, здесь руководствуются разграничением: частный оператор несет ответственность за содержание, капитальный ремонт и восстановление основных фондов, а собственник (арендодатель) — за их модернизацию и развитие.

В концессиях частный партнер несет ответственность не только за управление и эффективное функционирование предприятия, но также и за инвестиции. Право собственности на имущество остается у государства, а что касается права на вновь созданное инвестором имущество, то оно возвращается государству после окончания срока контракта (обычно после 25—30 лет). Основным фактором при заключении контракта на концессию является цена. Концессия регулируется контрактом (договором), который устанавливает цели функционирования, качество услуг, стандарты работы, соглашения по капитальным инвестициям, механизмы установления тарифов, правила поведения в случае возникновения спорных ситуаций и т. д.

Согласно договору концессии, частный оператор получает во владение государственные или муниципальные инфраструктурные объекты с целью предоставления услуг, оговоренных в договоре качества. Важным аспектом договора концессии является принятие концессионером на себя определенных финансовых обязательств по инвестированию в инфраструктурные объекты. Очевидно, что интерес бизнеса к подобным контрактам возможен только в том случае, если они с приемлемыми рисками позволяют обеспечить необходимую доходность на вложенный капитал. Поэтому концессионные соглашения должны быть достаточно длительными для обеспечения возврата вложенных инвестиций. Существенной частью таких договоров должно стать обновление основных фондов коммунальной инфраструктуры без изменения прав собственности. Цель концессии — создание необходимых условий привлечения инвестиций для использования, реконструкции, модернизации существующего или создания нового государственного объекта концессии, имеющего большое общественное и социально-экономическое значение. Важно, что далеко не каждое неотчуждаемое и неотъемлемое государственное имущество может быть объектом концессионных договоров. Гибкие механизмы расчетов позволяют инвестору заранее знать, на какие доходы он сможет рассчитывать, и тем самым планировать свои расходы, финансирование и возврат заимствованных и собственных вложенных средств. При этом роль государства как общественного института не уменьшается, а становится более многоаспектной, требующей сочетания разнообразных инструментов и механизмов государственного воздействия на экономику, а также дифференцированного подхода к различным экономическим проблемам. Объектом особого внимания государства становятся и экономические показатели деятельности концессионера: доходы, цены, затраты. Важна для государства также задача социальной справедливости распределения общественных благ в условиях взимания платы за их пользование.