А. И. САВЕЛЬЕВ

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК СУБЪЕКТ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА

САВЕЛЬЕВ Андрей Иванович, старший преподаватель кафедры философии Чувашского государственного педагогического университета.

Ключевые слова: местное самоуправление; политическая система; уровень власти; политическая жизнь; политическое пространство; местное сообщество; гражданское общество

Key words: local self-governing; political system, power level; political life; political space; local community; civil society

Вопрос о роли местного самоуправления в политической системе остается открытым, поскольку существует стереотип восприятия местного самоуправления как способа сугубо хозяйственно-экономической организации людей, не выступающего в качестве элемента политической системы. Проблемы становления этого уровня власти оказались предметом внимания в первую очередь правоведов, а также специалистов по организации городского управления. При этом политическая природа местного самоуправления остается нераскрытой.

Начиная с Аристотеля проблемы государства были основным предметом рефлексии политической мысли. В этом случае понятия «государственное» и «политическое» выступали синонимами. Либеральная концепция, требующая ограничения вмешательства государства в дела общества, и, соответственно, идея «гражданского общества» складываются в конце XVIII — первой половине XIX в. в работах Ф. Гизо, А. Смита, И. Канта, А. Токвиля. В основе этой идеи лежало представление о гражданском обществе как неполитической сфере социума, противостоящей государству и сосуществующей с ним. Политические взгляды этого периода вытекали из идеи «общественного договора» и характеризовались отделением от государственно-политической сферы и даже противопоставлением ей гражданского общества и гражданских ассоциаций, включавших и местное самоуправление. Либеральная доктрина XIX в. и идеи «гражданского общества» стали основой формирования института местного самоуправления.

Нарастание тоталитарных тенденций в политической жизни, усиление роли государственности и приход к власти диктаторских режимов в большинстве европейских стран в первой половине XX в. прервали процесс становления гражданского общества. Однако после крушения тоталитарных режимов его идея пережила второе рождение. Историческим фоном второй половины XX в. явилось бурное формирование в послевоенной Европе негосударственных институтов, играющих активную политическую роль, в лице политических партий, профсоюзов, СМИ, общественных организаций, гражданских ассоциаций, в том числе и местного самоуправления. Они трансформировались в неотъемлемые элементы политической системы, составив ее негосударственную, гражданскую часть. Политическая деятельность стала в большей степени выноситься за пределы государственного управления и становиться «общественным предприятием».

Д. Метьюз отмечает, например, что хотя число граждан, голосующих на выборах в последние десятилетия, неуклонно уменьшалось, одновременно росло число добровольно принимающих участие в различных гражданских инициативах на местном уровне. При этом граждане не склоняются к тому, чтобы называть свою деятельность «политикой», поскольку это слово ассоциируется у них с деятельностью органов власти. Однако на самом деле «было бы правильно считать, что политика включает в себя широкий спектр формальных и неформальных усилий по решению общих проблем и повышению общего благосостояния... Совместная деятельность соседей по возрождению своего микрорайона является политической. Коалиция граждан, борющихся за охрану окружающей среды, является политической коалицией»¹.

В концепции Т. Парсонса и других структурно-функциональных теориях политическая сфера представлена как широкая область общественных отношений по поводу власти, где государственные и гражданские элементы выступают ее подсистемами. Соответственно, политология, определяя гражданское общество как сферу, отличающуюся от государственной, вправе распространить на нее, в том числе и на местное самоуправление, политические функции. Стержнем такого подхода выступает структурно-функциональная трактовка сущности власти. Если прежняя обществоведческая парадигма делала упор на насилии как главном ее средстве, то современная политология указывает на более широкий спектр этих средств, объединяя их термином «контроль над ресурсами». Его в современных политических системах осуществляет не только государство, но и органы местного самоуправления, причем со столь же неизбежными столкновениями и конфликтами в борьбе за право обладать ими.

На первый взгляд, функции местного самоуправления выглядят чисто хозяйственными, связанными, например, с обеспечением работы коммунальных служб, муниципальных предприятий и т. д. Однако на самом деле эти задачи являются лишь вторичным проявлением основной функции муниципалитетов — распределительной. Очевидно, что местное самоуправление не является коммерческим предприятием или производственной организацией. В его задачу не входит получение прибыли как основной цели хозяйственной деятельности. Муниципальные органы власти избираются населением, которое доверяет им управление общими делами и выделяет необходимые для этого ресурсы из собственных средств. Поэтому главная функция муниципалитета — умелое распоряжение этими средствами, что и составляет функцию органов власти. Но именно там, где есть возможность получить право распоряжаться ресурсами, где происходит конфликт интересов, и начинаются политика и политическая борьба.

По этой причине избрание в органы власти на местном уровне не есть простая рефлексия населения по поводу профессиональных качеств тех или иных кандидатов, как это иногда выглядит в некоторых аналитических обзорах итогов тех или муниципальных выборов. Власть и на муниципальном уровне выступает источником конфликтов интересов и предметом борьбы социально и политически структурированных групп. Зарубежные авторы обращают внимание на эту сторону местного самоуправления: «По своей сущности муниципальная политика ориентируется на отдельные программы, на решение конкретных проблем. Однако муниципальная политика является политикой в том смысле, что и здесь следует делать выбор между альтернативными решениями в пользу той или иной программы или защиты определенных интересов»².

Конечно, объем выполнения политических функций на местном уровне в различных странах не одинаков и зависит от модели самоуправления. Так, в североамериканской модели сфера деятельности муниципалитетов относительно узка и в большей мере является ориентированной на обслуживание интересов бизнеса, поскольку община здесь «превратилась в поставщика всевозможных услуг, удовлетворение которых зависит от толщины кошелька»³. Европейские модели самоуправления больше соответствуют решению политических задач. Причем включение местного самоуправления в политическую систему оказывается для него весьма позитивным, позволяя снимать с более высоких уровней груз проблем и легитимным образом разгружать эту систему, перемещая очаги недовольства на местный уровень. Кроме того, на этом уровне «просеиваются» личные амбиции политических деятелей, доводится до необходимой пропорции число тех, кто активно участвует в политике.

Муниципальные органы обладают всеми признаками политической власти. Они выступают властью публичной, контролируя местные ресурсы, имея право на осуществление воли от лица населения, а также право сбора налогов в границах определенной территории. Другими словами, сравнение функций, выполняемых государственными и местными органами власти, показывает их несомненное сходство, камуфлируемое несоизмеримостью масштабов решаемых задач. В наибольшей мере это сходство проявляется в том, что и государство, и местное самоуправление обладают определенной, имеющей границы территорией, на которую распространяется их власть. В политической науке для описания территориального признака власти используется понятие «политическое пространство». Оно не так давно введено в научный оборот, под ним подразумевается сфера действия политики, власти, политических идей, процессов. Причем «геометрия» политического пространства может иметь свой центр и совпадать с географическими границами страны и региона⁴. В первом случае роль центра политического пространства выполняет государство, во втором — субъект Федерации и местное самоуправление.