А. Н. ЕРШОВ, А. А. ТРУФАНОВ

УРОКИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ЕРШОВ Андрей Николаевич, ректор Академии государственного и муниципального управления при Президенте Республики Татарстан, доктор социологических наук, профессор.

ТРУФАНОВ Андрей Андреевич, заведующий аналитическим отделом Академии государственного и муниципального управления при Президенте Республики Татарстан, кандидат педагогических наук, доцент

Ключевые слова: реформа; местное самоуправление; нормативно-правовое обеспечение; муниципальное образование; субъект Федерации; финансовая самодостаточность; местный бюджет

Key words: local self-governing; normative and legal guaranty; municipal entity establishment; the Federation entity; financial self-sufficiency; local budget

С принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. в стране был учрежден институт местного самоуправления. Время с момента принятия в 2003 г. Федерального закона ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до 1 января 2009 г. называют муниципальной реформой, основной задачей которой было нормативно-правовое обеспечение местного самоуправления и приведение в соответствие ее нормативно-правовой базы с реальными условиями жизни муниципальных образований. Сейчас очень много говорят о местном самоуправлении применительно к разным эпохам российской истории, рассуждая о сегодняшнем дне. Логика здесь такова, что наличие земских властей при Иване Грозном или Новгородского вече должно непременно оправдать введение института местного самоуправления в России конца XX — начала XXI в. Это весьма произвольный подход. Под местным самоуправлением не следует понимать просто наличие каких-то «местных прав» и «местной самостоятельности», ибо такая трактовка может увести слишком далеко от сути проблемы. Местное самоуправление сейчас — это юридически закрепленный институт власти, и именно с этой точки зрения следует оценивать то, что сделано в этом направлении.

Следует сказать, что становление местного самоуправления на рубеже 80—90-х гг. XX в. представляется куда менее обоснованным, чем переход к системе земской власти на местах в дореволюционной России, и напоминает «революцию сверху». Есть мнение, что одним из мотивов введения в России 90-х гг. института местного самоуправления было намерение властных элит поделить территории и собственность, а также децентрализовать и тем самым ослабить Российское государство. Например, С. Н. Юркова полагает, что «первично базовые территории местного самоуправления формировались не на научных подходах, не на объективных данных, связанных с учетом исторических, культурных, финансовых традиций, географического положения, коммуникаций, средств связи, транспортных развязок и т. д. Здесь превалировала роль и мнение региональных и муниципальных элит, людей, которые олицетворяли на тот момент становление власти и на региональном и муниципальном уровне определяли вопросы, связанные с территориальной организацией»¹. В процедуре организации местного самоуправления субъективный фактор играл главную роль. Муниципальные образования получили от федерального законодателя «максимальный простор для своей деятельности в виде супердемократичного закона об общих принципах организации местного самоуправления. Тогда федеральный законодатель считал, что субъекты Федерации и муниципалитеты сумеют этим достойно распорядиться. К сожалению, субъективный фактор не дал создать систему, которая бы максимально эффективно работала»².

Первое, что бросается в глаза при чтении многочисленных публикаций, посвященных муниципальной реформе, — отсутствие каких-либо сомнений в целесообразности института местного самоуправления в России (которое, как признают все, себя еще ничем не проявило) и в характере обоснования этой целесообразности. Местное самоуправление определяют просто как основу конституционного строя России, благо в Конституции РФ имеется ст. 12, где сказано, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление»³. Обоснование того, насколько необходимость институциализации местного самоуправления вытекает из государственной целесообразности, исторически сложившихся условий управления в России, считается излишним. Между тем совершенно ясно, что идея местного самоуправления выводится из сугубо отвлеченного (идеологического) постулата о том, что народ сам должен решать свои проблемы, сам избирать себе правителей, которые должны быть как можно ближе к народу, что и обеспечивается системой местного самоуправления, которое в свою очередь является абсолютной гарантией всякого государственного процветания. Об этом совершенно ясно говорится в ст. 130 Конституции РФ: «1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. 2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления»⁴. Таким образом, для такого демократического правового государства, которым является Россия (ст. 1), местное самоуправления есть вроде бы сам собой разумеющийся и не подлежащий сомнению атрибут власти (народовластие). Однако все было бы хорошо, если бы сама политическая и социально-экономическая реальность не вносила в это положение свои поправки, не заостряла бы вопросы, которые во множестве оставались без ответа.

С другой стороны, любая стратегия развития местного самоуправления должна исходить из общей стратегии развития страны, быть необходимым ее элементом. Именно этому должно быть подчинено создание нормативно-правовой базы местного самоуправления, определения его структуры, функций и задач. Каждый, кто так или иначе связан с деятельностью органов муниципальной власти, должен понимать, какое место эта деятельность занимает в решении задач развития страны, используя при этом конкретные показтели. Пока дискуссия о муниципальной реформе напоминает движение по кругу, без ясно обозначенной цели, а объявленное окончание реформы (это было 1 января 2009 г., а теперь — 1 января 2012 г.) едва ли возможно в обозримом будущем. Ведь конец реформы означает, что муниципальная власть должна эффективно работать на основе созданной нормативно-правовой базы. Между тем принимаются законы, которые не работают, на высоком уровне обсуждаются проблемы, которые на столь же высоком уровне в других ветвях власти обсуждаются и решаются в противоположном направлении, например, проблема местных бюджетов муниципальных образований (особенно сельских и городских поселений) на фоне централизации налоговой системы страны. А. Салмин назвал сложившуюся ситуацию «изучением тайского языка по санскритской грамматике», не имеющей никакого отношения к тайскому языку: «Когда мы говорим о трехстах законах, у меня создается впечатление, что это — та самая санскритская грамматика. И описывает она совсем не те отношения, с которыми мы реально сталкиваемся, когда отправляемся в район, город, любое муниципальное образование»⁵.