Е. С. РОМАНОВСКАЯ

ВНЕДРЕНИЕ КОНКУРСНЫХ МЕХАНИЗМОВ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ РЕГИОНА

РОМАНОВСКАЯ Елена Сергеевна, заведующая кафедрой социального управления Магаданского института Санкт-Петербургской академии управления и экономики, кандидат социологических наук.

Предоставление социальных услуг за счет бюджетных средств оказывалось исключительно на основе сметно-бюджет-ного финансирования государственных и муниципальных учреждений. Таким образом, эти учреждения обладали свое-образной монополией на расходование бюджетных ресурсов в реализации социальных программ. Практика привлечения муниципалитетами сил некоммерческих общественных организаций, коммерческих структур, а также частных лиц для оказания социальных услуг населению за счет средств бюджета отсутствует. Государственный и негосударственный сектора функционируют раздельно, результатом этого стало недостаточно эффективное использование и без того ограниченных ресурсов, низкое качество предлагаемых услуг.

Стратегия реформирования социальной сферы предполагает ее децентрализацию и демонополизацию, она нацелена на расширение возможностей граждан выбирать производителей услуг через диверсификацию форм их предоставления на основе активного привлечения негосударственного сектора. Стратегия предполагает переход к финансированию социальных услуг в зависимости от их объема и качества на основе программно-целевых и конкурсных механизмов¹.

Сегодня в России применяются две схемы конкурсного финансирования социальных услуг из средств бюджета муниципального образования. Одна из них предполагает целевую поддержку проектов, осуществляемую в виде бюджетного финансирования негосударственных учреждений, например, в форме целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных организаций. Такое финансирование может проводиться, например, в виде грантов на социальные проекты, реализуемые силами общественных организаций. Вторая предусматривает заключение возмездного договора между органом местного самоуправления и любыми физическими или юридическими лицами. В зависимости от характера задания договор будет относиться либо к виду договоров подряда, если предполагается создание некоторого материального результата, продукта, либо к виду договоров возмездного оказания услуг, если предполагается осуществление определенной деятельности, услуг, не воплощающихся в материальном результате. В социальной сфере чаще всего будут использоваться договоры на возмездное оказание услуг. Данный механизм стал основой муниципального социального заказа².

Основные отличия муниципального социального заказа от целевой поддержки социально значимых проектов (грантов) в следующем: социальный заказ направлен на реализацию конкретной задачи в социальной сфере, выполнять которую могут любые организации и учреждения, поэтому он включает конкретное техническое задание, задает количественные и качественные параметры работы и определяет соответствующие расценки; при целевом финансировании социально значимых проектов конкурс может проходить по номинациям и адресовать участников к определенной проблеме. Техническое задание конкурса на получение целевого муниципального гранта лишь определяет круг рассматриваемых проблем, оставляя простор участникам конкурса для самостоятельной разработки методов работы.

Целевые муниципальные гранты предоставляются с учетом ст. 17 ФЗ об общественных объединениях и являются средствами, выделяемыми муниципалитетом (как грантодателем) либо на реализацию предложенных «извне» программ или проектов, либо на целевую поддержку деятельности какой-либо общественной организации. Средства для проведения конкурса по поддержанию социально-значимых проектов должны быть заложены в бюджет соответствующего года отдельной строкой в виде целевой программы по разделу «социальная политика». Решение об использовании средств целевой программы через организацию конкурса муниципальных социальных грантов принимается органами местного самоуправления в соответствии с росписью бюджета (ст. 85 Бюджетного Кодекса). Финансирование проектов-победителей осуществляется на договорной основе.

Существуют две наиболее распространенные схемы финансирования победителей. Средства могут быть первоначально выделены, например, Управлению социальной защиты населения на реализацию целевой программы. Управление в свою очередь организует конкурс, администрирует его, заключает с победителями договоры о предоставлении гранта, проводит мониторинг и оценку исполнения проектов. Средства также могут быть выделены через субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам. Причем целевые субсидии предоставляются физическим или юридическим лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов, а целевые субвенции его не предусматривают. Однако субвенция может быть предоставлена только юридическому лицу. Использование целевых субсидий и субвенции позволяет переводить средства грантов получателям как напрямую из финансово-экономического отдела или казначейства, так и через другие муниципальные структуры.

Муниципальный социальный заказ — это совокупность муниципальных контрактов (договоров подряда или возмездного оказания услуг) на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств бюджетного раздела «Социальная политика» и других отраслей социальной сферы, предусмотренных бюджетом муниципального образования.

Правовые рамки муниципального социального заказа определены Гражданским и Бюджетным Кодексами Российской Федерации, федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденного Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. ¹ 305, а также Федеральными законами «О государственной социальной помощи», «Об основах социального обслуживания населения», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и др. В муниципальном заказе могут участвовать бюджетные учреждения, некоммерческие и коммерческие организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью (например, по социальному обслуживанию населения) без образования юридического лица.

Договор может быть заключен органами местного самоуправления и бюджетным учреждением или организацией, уполномоченными органами местного самоуправления действовать от имени муниципального образования. Договор, заключенный в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета, является муниципальным контрактом.

При формировании социального заказа обычно задаются перечень и спецификация конкретных работ и услуг, выставляемых на конкурс; требуемый результат и качество обслуживания; квалификационные стандарты для исполнителя; расценки — удельная стоимость обслуживания. Поэтому конкурс муниципального заказа на социальное обслуживание населения отличается от конкурса грантов, так как является конкурсом наиболее эффективных исполнителей конкретной работы, а не конкурсом поддержки проектов.

Наиболее приемлемая организационная форма, через которую реализуется социальный заказ, — целевая социальная программа, разработанная в соответствии с общими требованиями Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. ¹ 594.

В настоящий момент в Магадане отсутствуют законодательные акты по внедрению социального заказа. Однако в городе действуют Постановление Администрации г. Магадана от 4 августа 1997 г. «Об утверждении „Положения о муниципальном заказе города Магадана”» и «Положение о конкурсе». В положении «О муниципальном заказе города Магадана» установлено, что «муниципальный заказ — это форма хозяйственно-договорных отношений между администрацией города Магадана и предприятиями, организациями, учреждениями, иными юридическими лицами, определяемая городской администрацией с целью наиболее выгодного использования средств города и создания равных исходных условий для потенциальных исполнителей, независимо от форм их собственности». Это определение полностью соответствует основополагающим принципам муниципального заказа, так как, во-первых, к участию в конкурсе допускаются организации всех форм собственности; во-вторых, направлено оно на наиболее эффективное использование бюджетных средств.

«Положение о конкурсе» достаточно четко оговаривает порядок организации конкурсных процедур, определяет круг возможных участников конкурса и критерии отбора победителей. Единственным упущением положения можно считать отсутствие пункта, оговаривающего состав экспертной комиссии конкурса, что может привести к возникновению конфликта интересов.

Опыт разработки нормативно-правовой базы, определяющей существование муниципального заказа в г. Магадане, может быть использован и при составлении пакета документов, необходимых для социального муниципального заказа.

По данным Минюста РФ по Магаданской области, в г. Магадане зарегистрировано 269 общественных объединений. Это профессиональные союзы (166), общественно-политические объединения (47), спортивные объединения, национально-культурные, благотворительные и другие организации, имеющие статус некоммерческих. Однако число фактически действующих организаций не совпадает с количеством зарегистрированных. Так, из 55 объединений, зарегистрированных в период с 1995 по 1997 г., подтвердили свою деятельность только 18. По оценке мэрии, на данный момент реальную работу в городе ведут порядка 100 некоммерческих организаций. При этом около 70 из них в той или иной мере работают с вопросами социальной сферы. Это в первую очередь различные детские и молодежные объединения, женские организации, союзы инвалидов, благотворительные фонды и объединения, филиалы международных общественных организаций.