С. В. БИРЮКОВ

СОВРЕМЕННЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

БИРЮКОВ Сергей Владимирович, доцент кафедры политических наук Кемеровского государственного университета, кандидат политических наук.

Ключевые слова: федерация; федерализм; регионализация; децентрализация; деконцентрация; самоопределение; унитаризм; фрагментация; автономия; кооперация

Key words: federation; federalism; regionalisation; decentralisation; deconcentration; self-determination; unitarianism; fragmentation; autonomy; co-operation

Динамизм формирования федеративных систем и включение элементов федерализма в другие политические системы после Второй мировой войны способствовали интенсивному распространению по всему миру идей и практики федерализма. Сегодня почти 80 % всего мирового населения проживает либо в федеративных государствах, население которых составляет более 2 млрд чел. (Индия, США, Россия, Бразилия и т. д.), либо в децентрализованных государствах с федеральным реструктурированием, самыми крупными из которых являются Китай, Великобритания и Испания. С позиций такого рода изменений властно-управленческие механизмы федерализма все чаще привлекают внимание правящих кругов в различных странах, давая повод ученым рассматривать их как наиболее подходящую форму политической интеграции общества, обеспечивающую многообразие форм жизнедеятельности различных групп и общностей в рамках единого политического пространства¹.

Мощным фактором, стимулирующим заинтересованность различных стран в применении методов федерализма при урегулировании внутренних дезинтеграционных конфликтов, является и то, что федерализм представляет собой своеобразную альтернативу «спонтанной глобализации», поскольку предусматривает такой политический порядок, который в состоянии обеспечить свободу политического самовыражения как небольшого сообщества, так и объединенного многообразия сообществ посредством распределения власти снизу вверх. Ибо с глобализацией традиционно связывают неопределенный, неуправляемый и саморазвертывающийся характер мировых дел, отсутствие «центра», контрольного пульта и управляющего офиса, т. е. известную модель «нового мирового беспорядка»².

В современную эпоху, которую многие исследователи определяют как «переходную», начинают разрушаться важнейшие принципы, формирующие социально-политический контекст индустриального общества: стандартизация, специализация, синхронизация, концентрация, максимизация, централизация³. Структурное многообразие и организационная гибкость становятся характерными чертами человеческого бытия. Общество все чаще оказывается в состоянии внутренних конфликтов и бифуркации, когда случайность, неопределенность, риск начинают играть в нем заметную роль⁴. Это неизбежно ведет к плюрализму в ^руктуре власти, усложнению властных отношений, их дифференциации и неустойчивости, когда даже слабые воздействия могут дать непропорционально сильные эффекты. Власть приобретает значительную подвижность, гибкость, изменчивость; становится многокомпонентной; осуществляется ее субъектами в условиях дефицита или цейтнота времени; может служить источником порядка, стабильности и хаоса, неустойчивости⁵.

В результате этих изменений меняется образ социальной и политической власти, что связано с ослаблением начал централизации, иерархии и дисциплины, усилением веса неформальных отношений в структуре властных организаций. По мнению О. Тоффлера, «именно в наше время начинается эра смещения власти, когда постепенно распадаются все существовавшие в мире прежде властные структуры и зарождаются принципиально новые. „Смещение власти" означает не перемещение власти, а ее трансформацию»⁶.

Современное государство, основанное на устаревшей концепции «единого источника суверенитета, власти и управления»⁷, по мнению Дж. Розенау, переживает кризис, и не способно как прежде эффективно выполнять свои функции⁸.

Поскольку бюрократический централизм, предполагавший продвижение инноваций из единого «столичного» центра на региональную периферию, оказался в итоге банкротом, все более актуальной становилась проблема, сформулированная Д. Беллом: государство слишком велико для решения незначительных проблем и слишком мало для решения больших⁹. Общество больше не нуждается в едином центре, концентрирующем социальный капитал и способном его перераспределять. Это вынуждает государство передавать часть своих полномочий наднациональным организациям (например, Европейскому союзу), а также регионам, что повышает роль региональной власти и ее институтов. Как следствие, все страны отныне должны стремиться примирить локальные и региональные свободы с единством государства¹⁰.

В ситуации снижения эффективности централизованного государства, когда формальные институты оказываются не в состоянии обеспечить искомые акторами региональной политической системы результаты, неизбежно возникают «замещающие их неформальные институты»¹¹. По мнению М. Франца, современное государство можно определить как «коoперативное», в рамках которого государственные акторы, частные предприниматели и граждане взаимодействуют на основании неформально установленных принципов¹².

Развивая этот подход, С. Петчен выделяет три модели, сосуществующие в рамках современного федералистского процесса: традиционная, государственно-централизованная, которая делит человеческое сообщество на суверенные государства; модель, отрицающая географическую связь и исходящая из человеческой индивидуальности; модель регионов, которая постепенно побеждает в Европе¹³.

В заявленном контексте весьма перспективной выглядит модель федерализма, который в классическом его понимании принято рассматривать как «принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющий обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях»¹⁴.

Федерализм как особый тип социально-политического института способствует решению ряда социально-политических и специальных задач¹⁵.

В свете федералистского и регионалистского подходов современный Европейский союз может рассматриваться как постмодернистская форма транснационального управления, а складывающаяся на его основе «Единая Европа» — как пространство, воспроизводимое через транснациональные, региональные и локальные сети и взаимодействия, вовлекающие, например, культурных, коммерческих, научных, финансовых и образовательных акторов и их интересов¹⁶.

Особую актуальность в этих условиях приобрели понятие «регион» и связанная с ним концепция «регионализации». Приверженцы этой концепции высоко оценивают заслуги «локальной демократии», поскольку она оказывается ближе к рядовым гражданам, нежели парламентская демократия, чересур отдаленная от нужд простых людей¹⁷. Так, еще в 1963 г. Д. де Ружмон, выдвинувший идею «Европы регионов», утверждал, что переход от нации к регионам станет «величайшим феноменом XX века»¹⁸.

По мнению автора термина «глокализация» Р. Робертсо-на, сегодня в качестве центров мирового развития выступают не государства, а наднациональные (международные организации) и территориальные общности (регионы)¹⁹. По мнению А. Г. Гранберга, территориальные образования, как входящие в состав государств, так и сформированные на транснациональной основе (еврорегионы), «являются прообразом элементов будущего экономического районирования, а возможно, и административно-территориального деления объединенной Европы»²⁰.

Однако утверждение нового типа политического пространства не протекает бесконфликтно. Расширение рамок публичного действия в рамках общеевропейского пространства бросает вызов многим сложившимся национальным политическим практикам, трансформируя не только некоторые привилегированные связи экономическим сектором и его бюрократическими посредниками, но и сложившиеся традиционные модели национального управления. Подобная сложная и непредсказуемая игра меняет не только установленные «правила игры». В политический оборот вводятся новые принципы и категории («субсидиарность», «сбалансированность» и др.), существенно изменяющие политико-административную культуру, что иногда приводит к слому глубоко укоренившихся традиций и практик, ранее установленных влиятельными политическими общностями. В силу этого имеет смысл проанализировать общие особенности положения регионов в рамках различных моделей государственно-территориального устройства.

В унитарном государстве руководство регионами осуществляется руководителями, назначаемыми из центра, и подчиняется центральному руководству (как это было с французскими префектами, возглавлявшими до реформы 1982 г. департаменты). Законодательные (представительные) органы регионов в унитарных государствах либо отсутствуют, либо имеют совещательный и подчиненный характер по отношению к региональным органам исполнительной власти. Органы судебной власти, действующие в регионах унитарного государства, входят в единую вертикаль общегосударственной судебной власти и также находятся в подчиненном положении. В то же время процессы децентрализации, протекающие сегодня во многих унитарных государствах, существенно изменяют этот порядок.

Иной порядок институциональной организации региональной политической власти принят в федерациях, что вытекает из самой природы федерализма как «системы взаимоотношений между различными элементами власти»²¹. По отношению к государству федеративного типа употребляют понятие «федерализм». В отличие от термина «федерация», характеризующего статическое, организационное, институциональное состояние государства и общества, федерализм соотносится с динамикой, процессом, определенного рода отношениями и в целом обозначает более широкое явление. Однако во многих аспектах эти понятия совпадают: федерация создается путем установления определенных отношений между государством в целом и его составными частями, а федерализм подразумевает федеративную организацию государства²².

Д. Элейзер называет ключевой чертой федерализма партнерство, которое «подразумевает распределение реальной власти между несколькими центрами, которые должны путем переговоров вырабатывать соглашения друг с другом для достижения общих целей»²³.

Как следствие, для федеративного государства характерно наличие нескольких уровней системы власти: федерального, регионального (субъектов Федерации) и местного (органов местного самоуправления). Именно федеральная демократия делает невозможным суверенитет одного из уровней сложной системы власти. Федеральное государство и субъекты Федерации основываются на двух разных типах легитимности, при этом в основе обоих лежит народный суверенитет, однако он относится к двум разным «народам», т. е. народу Федерации и народам отдельных субъектов Федерации соответственно.