M. Г. ПОЛОЗКОВ

ФИНАНСОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕТОДЫ БЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ РЕГИОНОВ

ПОЛОЗКОВ Михаил Геннадьевич, докторант кафедры финансов и отраслевой экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Москва).

Ключевые слова: бюджетный федерализм; межбюджетные отношения; горизонтальное и вертикальное финансовое выравнивание

Key words: budget federalism; inter-budget relations; horizontal and vertical financial levelling

Финансовый федерализм как система взаимоотношений различных уровней бюджетной системы государства является важной проблемой не только для России, но и для многих развитых стран¹. Всем странам мира приходится осуществлять вертикальное и горизонтальное выравнивание своих бюджетов. Эта необходимость обусловлена многоуровневой структурой бюджетной системы, состоящей из центрального (федерального), региональных и местных бюджетов. При этом не существует модели этого выравнивания, приемлемой для всех стран. Сфера межбюджетных отношений представляет собой многообразие национальных систем, что обусловлено влиянием политических и исторических особенностей формирования государств. Каждая страна приходит к собственной модели бюджетного федерализма методом «проб и ошибок», что не умаляет важности изучения мирового опыта в создании системы межбюджетных отношений.

Мировой опыт демонстрирует большое разнообразие подходов к оценке доходного потенциала и расходных потребностей региональных бюджетов. Большинство из них базируется на идеи бюджетного выравнивания, создании финансового механизма предоставления определенного стандартного (или минимально гарантированного) уровня государственных услуг населению независимо от места его фактического проживания при относительно стандартном уровне налогообложения юридических и физических лиц.

Проведенный анализ позволяет выделить типы стран в зависимости от принципа, лежащего в основе построения механизма бюджетного выравнивания. Первый тип стран использует принцип совмещенного выравнивания налогового потенциала и бюджетных потребностей. К этой группе относятся страны с методологически развитой и институционально обеспеченной системой бюджетного выравнивания, которая позволяет объективно оценивать бюджетный потенциал и бюджетные потребности региональных и местных бюджетов. Страны, относящиеся к этой группе (Австралия, Япония, Великобритания), достигают наибольшего выравнивающего эффекта при проведении политики бюджетного выравнивания. Следует отметить, что эта система бюджетного выравнивания требует наибольших затрат для своей реализации: создание обширной информационной базы, детальных расчетов и т. д.

Второй тип — это страны, система бюджетного выравнивания которых построена по принципу выравнивания только доходного потенциала (Канада, Швейцария, Германия). Построенная таким образом система проще в реализации, не требует затрат на создание обширной статистической базы для расчета показателей, по которым осуществляется выравнивание. Однако применение такой модели является эффективным только в том случае, когда учитываются межрегиональные различия по показателю бюджетных потребностей на душу населения.

Третий тип включает в себя те системы бюджетного выравнивания, которые ориентируются на выравнивание бюджетных потребностей (Италия, Испания). Как правило, использование такого принципа не берет в расчет налоговые возможности региональных и местных бюджетов. Наиболее типичными индикаторами, по которым осуществляется выравнивание, являются уровень доходов на душу населения; численность населения, находящегося за чертой бедности; уровень безработицы; площадь территории; средняя продолжительность жизни; количество зарегистрированных школ; особенности развития инфраструктуры (длина автомобильных, железнодорожных дорог и т. п.); другие индикаторы уровня социально-экономического развития региона.

Для каждой страны набор индикаторов специфичен и определяется целями, которые необходимо достичь в ходе бюджетного выравнивания. Зарубежный опыт свидетельствует о достаточно эффективном действии финансового выравнивания как концептуального компонента бюджетного федерализма. На выбор доминирующей модели в разных странах влияют специфика бюджетно-налоговой системы, характер ее разбалансированности, а также разнообразные исторические и политические факторы.

Судить о том, способствует ли децентрализация в межбюджетных отношениях более справедливому распределению общественных благ или еще более усугубляет неравенство, можно, во-первых, на основании справедливости по горизонтали, под которой понимается фискальная возможность оказывать минимальный объем услуг всему населению по определенной цене. Это означает, что жители бедных территорий не платят за них больше (в процентах от дохода), чем за те же самые услуги платят жители богатых территорий. Размер доходов на душу населения, получаемый каждой территорией, колеблется в широких пределах, поскольку налоговые базы территорий в значительной степени отличаются друг от друга. Решением этой проблемы в условиях высокой степени децентрализации являются выравнивающие субсидии. Горизонтальное выравнивание бюджетов чаще всего и называют межбюджетным выравниванием или межбюджетными отношениями. Они могут быть определены как обусловленная набором критериев система финансовой помощи региональным и местным бюджетам.

Во-вторых, можно судить по справедливости по вертикали, подразумевающей баланс между расходными и доходными полномочиями органов управления федерального, регионального и местного уровней. В самом широком смысле вертикальная сбалансированность бюджетной системы означает, что возможности каждого уровня власти по мобилизации доходов соответствуют его расходным потребностям. Возникает вопрос «Нельзя ли раз и навсегда решить проблему вертикальной разбалансированности, закрепив все налоги за федеральным центром и передавая нужный объем средств на региональный (местный) уровень с помощью межбюджетных трансфертов?».

Практика показывает, что полная централизация налогов не является эффективной, поскольку лишает субфедеральные уровни власти заинтересованности в развитии собственной налоговой базы, в обеспечении максимально полного сбора налогов. Однако анализ международной практики позволяет утверждать, что даже в странах с чрезвычайно высокой обеспеченностью субфедеральных властей собственными доходами (Канада, Германия, США) межбюджетные трансферты сохраняются.