Д. В. ДАВЫДОВ

СИММЕТРИЯ И АСИММЕТРИЯ В УСТРОЙСТВЕ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА¹

ДАВЫДОВ Дмитрий Владимирович, научный сотрудник отдела мониторинга социальных процессов Научного центра социально-экономического мониторинга Республики Мордовия.

Ключевые слова: федерализм, симметрия, асимметрия, асимметричный федерализм, элементы асимметрии, типология асимметричных систем, преимущества и недостатки асимметричного федерализма

Key words: federalism, symmetry, asymmetry, asymmetric federalism, asymmetry elements, asymmetry systems typology, advantages and disadvantages of asymmetric federalism

В последнее время вопросы симметрии и асимметрии в федеративном устройстве государства стали привлекать особое внимание исследователей. В научный оборот был введен термин «асимметричный федерализм», которым стали обозначать федеративные отношения, основанные на неравенстве единиц, составляющих федерацию, в политических, административных, финансовых и иных сферах, и допускающие вариативность во взаимоотношениях субъектов федерации с центральной властью. Появилась классификация федеративных государств на симметричные и асимметричные, при этом к числу первых относят федерации, состоящие лишь из однопорядковых и одностатусных частей с равным набором полномочий. Необходимо учитывать, что в чистом виде симметричные федерации существуют только в теории, на практике же в любом современном федеративном государстве встречаются элементы асимметрии.

Появление интереса к проблеме федеративной симметрии и асимметрии во многом обусловило осознание значимости этих вопросов в государственном строительстве, а также той огромной роли, которую они играют в судьбе любого федеративного государства. Между тем относительно недавно исследователи не обращали серьезного внимания ни на случаи асимметрии в пределах федеральных политических систем, ни на роль и значение асимметрии в функционировании таких систем, а единственным обращением к проблеме долгое время оставалась статья Ч. Д. Тарлтона «Симметрия и асимметрия как элементы федерализма: теоретическое предположение», опубликованная в 1965 г. Подобное упущение было обусловлено тем, что в классических федерациях — США (1789), Швейцарии (1848), Австралии (1901) — субъектам был определен равный статус и одинаковый набор властных полномочий, и исследования федеральных систем опирались на то, что такая симметрия является нормой для федеративного государства. Тарлтон же предлагает обратить внимание не на формализованные федеральной конституцией отношения, а на региональное разнообразие и многочисленные каналы, с помощью которых каждый член федеративной системы взаимодействует с центральной властью и с другими субъектами федерации. В этом случае легко обнаружить, что политические, экономические, культурные и социальные различия членов федерации часто способствуют возникновению асимметричных отношений внутри федеративной системы². Тарлтон определяет симметрию как «соответствие и общность в отношении каждой территориальной политической единицы к системе в целом и к другим единицам»³, т. е. как однородность членов федерации в пределах федеративной системы, тогда как асимметрия, по его мнению, находит свое выражение в обладании членами федерации различными степенями автономии и набором властных полномочий. При асимметрии в федеративной системе составные единицы имеют «некие характерные особенности», которые выделяют их из однородной массы субъектов⁴.

Однако настоящий интерес исследователей к проблеме федеративной асимметрии появился лишь в 90-е гг. ХХ в., когда элементы асимметрии стали активно внедряться в практику значительного числа федеративных государств (Канада, Россия, Индия, Бельгия и др.), увеличилось количество таких государств, а детальное изучение современных федераций привело исследователей к открытию, что все они в той или иной степени асимметричны.

Так, элементы асимметрии были найдены даже в традиционно считавшихся симметричных ФРГ, США, Австралии. Например, Д. Элейзер в федеративной системе США, помимо 50 симметричных штатов, обнаруживает и образования иного типа: 2 союза, 3 ассоциированных государства, 3 самоуправляемые территории, 3 невключенные территории, а также порядка 130 индейских племен (по сути представляющих собой союзы)⁵. Все они не вписываются в симметричную модель федеративного устройства, у них установлены асимметричные отношения с Вашингтоном. Так, ни у одной из этих территорий нет представительства в Конгрессе, а на их жителей, даже в случае обладания ими американского гражданства, не распространяются все положения Билля о правах (право голоса). Не стоит забывать, что из внешне вроде бы симметричной конструкции американской федерации выпадает столичный округ Колумбия.

Было замечено, что большим разнообразием отличаются сферы проявления асимметричного федерализма. Так, Х. Мартинес-Вазкес находит элементы асимметрии в политической, административной и финансовой сферах. При асимметрии в политической сфере некоторые регионы обладают большей политической автономией, могут иметь некоторые атрибуты государственности, которых лишены другие субъекты федерации. Административная асимметрия регионов подразумевает их неравенство в правах по установлению заработных плат, приему персонала и др. Одними из проявлений финансовой асимметрии могут быть различный доход и назначение расходов субъектов федерации, разный уровень налоговых отчислений в федеральный центр и дотаций из него⁶.

Обращает на себя внимание и то, что проблемы симметрии и асимметрии имеют две плоскости: симметричность и асимметричность непосредственно самих субъектов федерации (горизонтальная асимметрия) и неравенство субъектов в отношениях с федеральным центром, его закрепление в институциональной структуре федеративного государства (вертикальная асимметрия).

Столкнувшись с многообразием форм и аспектов федеративной асимметрии, исследователи попытались их описать, классифицировать по группам, выявить предпосылки возникновения, оценить преимущества и опасности асимметричных мер. Так, Р. Уоттс предлагает выделять два типа асимметрии: политическую и конституционную⁷. Политическая асимметрия является результатом воздействия культурных, экономических, социальных и политических условий, определяющих мощь и влияние различных региональных образований в отношениях друг с другом и с федеральным центром. Как правило, политическую асимметрию вызывают различия в численности населения, размере территории, экономической мощи, ресурсном богатстве различных регионов. Этот вид асимметрии встречается в любом федеративном государстве. Действительно, субъекты федерации не одинаковы, не равны и равны быть не могут.

Не уменьшая значения других, в качестве фундаментального фактора политической асимметрии, на наш взгляд, следует назвать численность населения субъекта федерации. Именно она во многом определяет политическое влияние субъекта в пределах федерации, поскольку демографические различия регионов порождают неравное представительство в федеральном законодательном органе. Чем более многочисленное население имеет субъект федерации, тем больше на его территории создается избирательных округов, а также, следовательно, тем выше его представительство в нижней палате законодательного органа и уровень защиты региональных интересов.

В принципе это предоставляет крупным регионам больше возможностей для создания блоков с целью формирования при прочих равных условиях большинства за счет «своих» депутатов. Собственно не исключается и блокирование относительно небольших по численности населения регионов, но в этом случае в блок должно войти гораздо большее количество субъектов федерации.

Очевидно, что особенно сильное влияние на роль субъекта федерации в федеративных отношениях численность населения оказывает в тех случаях, когда по этому показателю она явно доминирует над остальными. Ярким примером такого доминирования является роль России в пределах СССР, сосредотачивавшая в 1989 г. 51,4 % населения⁸. Кроме того, схожую роль играла Чешская Республика в Чехословакии, Восточная Бенгалия — в Пакистане и др. Как видно из представленных примеров, практика подобного демографического доминирования одного субъекта нередко может быть разрушительной и провоцировать в федеративных отношениях определенную напряженность, следствием которой может стать распад государства. В то же время наличие крошечных субъектов федерации также не способствует целостности и гармонии внутри федеративной системы, поскольку страх таких субъектов относительно того, что их интересы могут быть попраны крупными регионами, вполне может явиться источником напряженности.

Другой вид асимметрии, присутствующий не во всех федеративных государствах, Р. Уоттс обозначил как конституционную асимметрию. Он выражается в разном наборе полномочий субъектов федерации, закрепленном федеральной конституцией. Теоретически конституционная симметрия в федеративном государстве, в отличие от политической, вполне возможна и выражалась бы она в равноправии субъектов федерации: каждый член федеративного государства поддерживает одинаковые отношения с центральной властью (в частности, в области разделения власти, представительства и поддержки деятельности национального правительства и др.). Однако на практике в большинстве федераций определенные элементы асимметрии закрепляются в законодательном порядке.

Так, в Российской Федерации конституционно закреплены 6 типов субъектов Федерации: республика, область, край, город федерального значения, автономный округ и автономная область. Конституция РФ делает различие между автономными округами и другими типами субъектов. Особенность первых заключается в том, что они одновременно являются и частью другого субъекта, и частью самой федерации. Кроме того, с провозглашением равенства субъектов Федерации в Конституции РФ (ст. 5) закреплено различие республик и других субъектов Федерации. Республики названы государствами (правда, это положение содержится в скобках), они имеют конституции, гражданства и ряд других атрибутов государственности. Другие же субъекты РФ имеют уставы и атрибуты административной территории. Подобные различия могут показаться номинальными. Более или менее реальным преимуществом республик является их право устанавливать свои государственные языки. Это положение способно провоцировать республики на введение языковых цензов для занятия государственных должностей, т. е. на определенное ущемление прав представителей нетитульных этносов.

Схожие моменты асимметрии мы можем наблюдать и в других федеративных государствах, например, в Индии. Так, лишь один индийский штат Джамму и Кашмир имеет свой конституционный закон, свое гражданство. Особым правовым статусом обладает Сикким. В частности, индийский парламент может принимать законы, относящиеся к Сиккиму, только с согласия парламента последнего⁹. Некоторые мелкие штаты, напротив, ограничены в правах (Мегхалая, Нагаленд). Подобная особенность есть и у федеративной системы Танзании, где лишь Занзибар имеет свою конституцию. В ФРГ Бавария и Саксония имеют некоторые самостоятельные международные права и свои конституции, где они именуются не землями, а государствами¹⁰. Штат Луизиана вошел в федерацию США на основе зафиксированного права свободы выхода, в то время как все другие штаты такого права не имеют.

Очевидно, что объективную основу для конституционной асимметрии создает политическая асимметрия. Введение подобных конституционных различий обусловлено необходимостью юридически отразить неравенство субъектов с точки зрения их размера и населения, социальной, культурной и этнической специфики, экономического положения.

Выделяют несколько способов установления конституционной асимметрии¹¹. Первый способ заключается в усилении федеральной власти (следствием которого неизбежно станет ослабление региональной власти) в отдельных субъектах федерации для выполнения определенных специфических функций внутри федеративного государства. Подобные нормы действовали в Индии, в прекратившей свое существование в 1963 г. федерации Родезии и Ньясаленда.

Второй способ противоположен первому. Его сущность состоит в расширении властных полномочий некоторых субъектов (усиление региональной власти и ослабление федеральной власти). В качестве примеров можно отметить особое положение штатов Сабах и Саравах в Малайзии (сфера их компетенции шире, чем у других членов этой федерации)¹², уже упоминавшееся особое положение штата Джамму и Кашмир в Индии. С момента возникновения Канадской федерации в стране существовали конституционные асимметрии, связанные с лингвистическими гарантиями в образовании, использованием французского языка в законодательном органе, судах и др.¹³ Как правило, подобный шаг является уступкой, сделанной с тем, чтобы не допустить развитие конфликтной ситуации между федеральным центром и регионом, попытаться сохранить целостность федерации. Например, итогом первой военной кампании в Чечне стал особый статус мятежной республики в составе Российской Федерации. Чечня могла иметь свою валюту, вооруженные силы, пограничный режим, режим въезда и выезда. Ничего подобного у других субъектов Федерации не было.